在十八屆四中全會通過全面推進依法治國決定之後,《廣州市依法行政條例(草案征求意見稿)》出爐。據悉,這是全國第一部全面規範依法行政工作的地方性法規。
  重大行政決策必須經過專家論證,否則不得提交審議;行政執法應當限制和減少強制手段,選擇對當事人損害最小的方式;違反規定進行決策、發生重大決策失誤的,將對行政首長進行問責,嚴重時甚至責令辭職,甚至免職……一系列規定勾勒出的法治願景讓人期待。
  從依法行政條例的制度設計到公眾參與政府行政決策的公咨委探索,從“把權力關進制度的籠子里”到“尋找民意最大公約數”,依法行政、尊重民意的廣州探索初成體系。“完善重大決策制度,是法治政府建設中的一項樞紐型工程。廣州市政府秉持敢為人先的創造精神,在難點上立題,在關節上突破,在其體系初成、碩果初結之際,值得我們寄予更多期待。”在廣州市重大決策制度建設和運行項目獲得第二屆“中國法治政府獎”的頒獎現場,評委會對該項目給出了這樣的評語。
  廣州的探索實踐向人們勾勒出這樣的畫面:民主、開放、包容的城市個性影響著城中每一個人,政府將權力最大限度地置於陽光下,百姓的意願影響著政府的決策,百姓的需求推動著城市治理的現代化和法治化,廣州的經濟穩中有進,公共服務實現跨越,百姓從中得到了實惠。
  廣州的探索實踐也給全省乃至全國提供了啟示:在全面深化改革的路徑探尋中,面臨的障礙和困難是深刻存在的,這考驗著改革者的決心和智慧。打破利益藩籬,實現改革成果的社會共享,需要在“尋找民意最大公約數”中凝聚改革的共識,需要在法治制度的設計中奠定發展的根基。只有讓權力在法治的框架之內、在民意的匯聚之間運行,只有嚴格依法行政,才能營造透明有序、公平正義的市場環境。只有讓依法執政成為一種新常態,才能真正實現建設法治國家、法治政府、法治社會的目標。
  當前,廣東正處轉型發展的關鍵時期,面臨著經濟、社會和城市轉型的重要機遇與挑戰,各種問題及其複雜性的背後更凸顯著對法治需求的深切期待,期待廣東在全面深化改革、實現“三個定位、兩個率先”總目標的過程中,出爐更多法治好思路和好做法。
  法治AB面
  A
  面問題
  重大公共政策由誰決定——政府直接決策?在爭議中擱淺?
  如何健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序?在很長一段時間里,對於政府的重大決策,公眾見到的大多是政府意見基本確定後的草案。“重大項目的出台要多聽取群眾意見,召開聽證會不能走過場,更不能變成‘聽漲會’。”有政協委員形象地說。
  坐落在廣州北面的白雲山,是羊城市區唯一的“綠肺”。2012年底,白雲山隧道預計2012年年底或2013年年初開挖的消息公佈,便引起民意的反彈。2013年1月18日下午,廣外在校內召開關於白雲山隧道的學術研討會,廣外師生和沿線居民代表認為,該隧道建成後的人流、車流、噪音和廢氣等將嚴重影響學校教學和生活秩序,校園環境將面臨嚴峻的考驗。就在研討會當晚,廣州市建委作出了緩建決定。廣州市建委主任侯永銓說:“民生工程一定要合民心才做,不得民心的民生工程就不做。”廣州市人大代表曾德雄說,在白雲山隧道的修建上,“要討論的應該是由誰來決定該不該建,也就是重大公共政策由誰來決定”。
  與白雲山隧道工程的擱置相似,廣州大橋拓寬工程在爭議聲中一拖十年。由於廣州大橋的使用年限超過20年,原有的設計通行能力無法滿足現有的交通流量,拓寬工程勢在必行。不過,廣州大橋拓寬方案在2003年開始“吹風”,但工程相關詳細內容卻“猶抱琵琶半遮面”,直到2011年2月18日,有關部門向廣州市領導層遞交了《廣州大橋拓寬工程有關情況的報告》,推進拓寬工程項目實施才正式提上日程。
  不過,該報告卻引來了不少質疑的聲音:拓寬工程進行時通行的車流該如何疏導?是否會令本來擁堵的交通更堵?大橋拓寬後,廣州大道是否也要進行同步快速化?……而部分受大橋拓寬工程影響的周邊居民也反對工程“開在自家門口”。這些聲音讓決策者的決策更加謹慎。2013年3月,廣州市環保局在其官網上公佈了廣州大橋拓寬工程的環境影響評價。環評單位調查顯示,40%受訪者支持該項目,43.8%不支持。另外,多數受訪居民認為隔聲窗並不能解決噪音擾民的問題。項目因此一再拖延。
  到底是政府直接決策,還是任由項目在爭議中擱淺呢?這一問題對政府依法行政提出了嚴峻的考驗。
  在轉型時代,城市治理面臨著多元社會、流動社會和風險社會的綜合挑戰。暨南大學管理學院教授胡剛認為,隨著當前中國經濟實力的壯大,利益開始呈現多元化趨勢,如何在城市治理過程中解決各利益之間的矛盾,是政府當前面臨的主要難題。有專家指出,互聯網時代公眾表達的意願大大提高,對政策透明程度和參與程度的要求也越來越高,相應的政策制定與實施模式必須改革。
  B
  面探索
  “公咨委”探路城市法治化治理——長期懸而未決問題得到解決
  一方面,一些重大民生項目迫切需要快速推進;另一方面,一些老百姓的反對有理有據,也不容忽視。
  同德圍的“突圍之戰”為廣州找到了一條新路。面積僅3.8平方公里的同德圍地區居住多達30萬人,但交通、醫療、教育等公共設施配套卻一直未能與市區接軌,於是有了“痛得威”、“被遺忘的角落”等戲稱。
  2012年2月23日,同德圍地區綜合整治工作咨詢監督委員會正式掛牌成立。廣州市政協委員韓志鵬被推選為該委員會主任,這也是廣州首次在專項工程中成立專門的社會監督機構,成員包括人大代表、政協委員、居民代表、企業代表、街道代表和媒體代表等。公咨委成立之初就定下來十六字工作方針——“搜集民意、協調矛盾、過程監督、工作評價”。
  在一次千人大會上,同德圍居民、退休工程師何世江老伯提議,沿石井河建設一座高架橋,改變同德圍“華山一條道”的困局。這個來源於群眾的好點子,卻在實際推進過程中遇到各種阻力。有專家擔心方案可能影響石井河的生態建設,有居民擔心高架橋會給他們帶來難以忍受的噪音,還有村集體擔心高架橋會影響他們的經濟發展……公咨委對高架橋的線位走向充分傾聽各方意見和建議,不斷優化調整方案,反覆多次修訂,方案最終得以“零反對通過”。
  如今,同德圍南北高架路開通在即,困擾當地居民多年的交通問題有望得到根本解決。有人統計發現,在同德圍公咨委促成下,20個民生項目成功“入圍”。韓志鵬說,“公咨委運行的成功是因為讓民意成為改造工程的先導,菜是我們點的,政府只負責做菜”,讓社會各階層積极參与重要城市事務的“治理”,而不再是單純的管理。
  金沙洲公咨委、城市廢棄物處理公咨委、東濠涌公咨委……短短一年多時間,廣州多個公眾咨詢監督機構陸續成立。由市民代表、人大代表、政協委員、專家學者和利益相關方代表等各方面人士組成的廣州市重大城建項目公眾咨詢監督委員會應運而生。
  這一機構成立之初就被賦予重大使命——開始“啃”廣州大橋拓寬這一塊“硬骨頭”。2013年9月14日,在多次調研聽取民意和經過一番激烈討論後,公咨委以12票贊成、8票反對的結果,“驚險”地通過了廣州大橋拓寬工程方案,長期懸而未決的廣州大橋拓寬工程正式破土動工。
  重大城建項目公咨委主任、中山大學環境學院院長範紹佳向媒體介紹,廣州大橋拓寬工程公眾咨詢期間遇到的主要問題,是如何把握全局、協調局部利益和全局利益,讓利益相關方訴求和公眾意見得到充分表達和考慮。
  從個案上升到制度設計層面,民意的分量從這裡走向制度的力量。與決策制度不斷縱深推進相配套的,是重大決策體系的不斷完善。2013年3月,廣州市政府常務會議審議通過了《廣州市重大民生決策公眾意見徵詢委員會制度(試行)》,要求今後政府重大民生決策,均應以公眾意見徵詢委員會的形式,吸納市民公眾代表,包括有利益關係的市民或團體代表參與對擬議決策事項的討論,其討論意見作為政府決策的重要參考,這也將民意徵詢的程序放在了更前和更重要的位置。
  廣州市政府研究室相關負責人表示,與現行制度相比,公眾意見徵詢委員會的建立在兩個方面取得突破:一是徵詢民意的時機前移至決策過程的初始階段,而不是政府意見基本決定之後;一是徵詢民意的方式由草案公示的方式改為成立徵詢委員會、與市民直接溝通。
  “‘公咨委’是廣州在民意表達制度化方面的一個重要探索,是政民互動、協同善治的創新之舉。”胡剛表示,傾聽基層的聲音,在重大行政決策中導入民意,以公眾咨詢委員會為代表的廣州創新為現代城市法治化治理探索可以複製的新模式。
  南方日報記者 鄭佳欣 黃少宏 劉懷宇 實習生 何家偉  (原標題:廣州探索依法行政碩果初結)
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